作者：余永定 2012年9月2日 财经网
自2007年金融危机爆发，特别是雷曼兄弟倒闭以来，国际经济学界、各国政府对资本管制和资本项目自由化的观点与政策正在发生引人瞩目的变化。
资本管制的传统观点
为什么应该实现资本项目自由化或解除资本管制？耳熟能详的理由有以下几点：
首先，资本的跨境自由流动可以改善资源配置——资本缺乏的发展中国家从资本富裕的发达国家获得资本，发达国家则取得较高投资回报——从而推动全球经济，特别是发展中国家的增长。
其次，资本的跨境自由流动宣示了相应国家执行负责任的经济政策的决心，否则，资本将会外流，从而使失职政府受到惩罚。
再次，资本管制是无效的。国际投资者很容易规避管制。相反，资本管制成本往往很高。对资本流动的管制将导致市场价格扭曲、宏观经济失衡和腐败。
最后，资本的自由流动可以使国内居民分散风险。
上世纪90年代，国际货币基金组织积极鼓吹资本项目自由化，企图要求所有成员国实现资本项目自由化，放弃对跨境资本流动的限制。但由于墨西哥金融危机和亚洲金融危机相继发生，国际货币基金组织的企图受到许多发展中国家的抵制。
对资本项目自由化的质疑
事实上，许多著名经济学家对资本项目自由化是否明智，特别是对发展中国家是否有利，早有疑虑。
1978年，托宾提出对外汇交易征税（托宾税），以抑制投机资本对国际金融市场的冲击。1998年，巴格瓦蒂和库帕分别指出，在信息不完全的条件下，资本的自由流动将加大市场扭曲、制造道德风险、鼓励过度投机并最终导致成本高昂的重大危机。同年，罗德里克报告说，经验证据并不支持资本项目自由化可以推动经济增长的假设。
1999年，克鲁格曼预言， 那些既不适于货币联盟又不适于浮动汇率的国家迟早会倒转时钟，恢复对资本流动的限制。同年，斯蒂格利茨指出，市场波动是不可避免的，发展中国家应该对此进行管理。其中包括对资本流动加以限制。
金融危机以来的国际资本流动
在亚洲金融危机结束后的2002年－2007年，流向发展中国家的资本大幅度增加。但是，雷曼兄弟倒闭之后，国际资本迅速回流美国，使发展中国家出现流动性短缺、信贷紧缩和经济衰退。2008年－2011年，由于美国的零利息率政策，国际资本又重返发展中国家，导致发展中国家资产泡沫和通货膨胀急剧恶化。
2011年9月之后，欧债危机的恶化又导致国际资本迅速流出发展中国家，回流美国（避险）和欧洲（去杠杆化）。
发达国家货币政策是以本国利益为中心的。这种政策通过资本的跨境流动，传递到经济周期和形势可能完全不同的发展中国家。由于缺乏必要的防火墙，发展中国家宏观经济政策的有效性遭到严重破坏。
而国际投资者更是利用发达国家和发展中国家之间的利差，大肆套利；利用国家间汇率的不稳（和某些国家存在的双重汇率）大肆套汇，造成发展中国家的大量福利损失。
由于国际资本流动放大了金融市场和经济的不稳定性，以及国际资本自由游走于各国资本市场之间给宏观经济调控造成的困难，不仅发展中国家，一些发达国家也提出对跨境资本流动加以调控的主张。
后金融危机资本管制新共识
自2008年金融危机以来，国际经济学界形成如下最低限度共识：
直接投资对经济增长是必不可少的。但是，某些形式的国际资本流动，如短期债务、套利套汇交易和相关的衍生交易等，通常会导致金融和经济的不稳。甚至长期资本流动也是高度顺周期的，因而也会导致金融和经济的不稳。既然如此，限制和管理资本跨境流动的主张自然也就被相继提出。
2011年G20轮值主席、法国总统萨科奇提出征收金融交易税、打击“避税天堂”制定管理跨境金融的行为准则，并要求国际货币基金组织提供进行此项改革的指导方针。2012年，德国总理默克尔表态支持征收金融交易税。巴西、印度、韩国等国家则在不同程度上加强了资本管制。
资本账户管制能够被发展中国家用来增强经济稳定性，正在成为一个不断强化的共识。就连过去以促进资本市场开放为己任的国际货币基金组织，现在也支持使用资本流动管制（至少在特定情形下）。国际货币基金组织承认，对跨境资本进行调控的国家，是所有遭到国际金融危机冲击的国家中受影响最小的。
国际货币基金组织态度的转变具有重要象征意义。这个资本项目自由化的最大推动者现在宣称：资本项目自由化是一项长期任务，并非不问时间、国别一概适用；可以对资本流入进行管理，在危机之前和危机之中对资本流出进行管理也无可厚非。
在过去反对资本管制的诸种理由中，资本管制无效论是非常有分量的一个理由。但在2010年2月的报告中，国际货币基金组织承认，在过去15年中，资本管制对于资本流入的管理是相当有效的。
美国NBER（国民经济研究局）2011年的一项研究发现， 资本流入管理可增加货币政策的有效性、促进资本流入的长期化和减轻实际汇率的升值压力，资本流出管理也同样是有效的。
当前资本管制的实践
最近几年，一些已经实现资本项目自由化的国家，包括一些OECD国家转而着手限制资本的自由流动，发展中国家自不待言。在金融危机期间，国际货币基金组织支持冰岛实行资本管制，制止资本外流。正如《金融时报》所说，（资本）管制正在得到越来越多的支持者。
2009年10月，巴西开始对外国资本对巴西的股票和债券的投资进行征税。对固定收益投资的税率由最初的2％增加到6％，对货币衍生交易的税率则为1％。
此外，巴西对投资期限低于五年的外资征收6％的金融交易税。后来由于欧元危机，外资外流，巴西政府又降低了外资证券投资的税率和外资投资期限的税收门槛。
长期以来，印度始终维持资本管制。2007年8月，面对外资的大量流入，印度货币当局对居民的外币借款实行数量控制，并禁止将外币（借款）兑换成印度卢比。
印度货币当局认为，资本管制使印度得以有效维持国内、外利息率之间的利差，从而保持了货币政策的独立性。2012年5月，印度储备银行（央行）要求所有印度出口商必须把50％的外汇收入兑换为印度卢比，以遏制卢比的贬值趋势。
2010年6月，为应付资本急剧流出对韩元和韩国经济造成的冲击，韩国政府决定对外汇衍生产品头寸进行限制。本地商业银行所持有的外汇衍生产品不得超过银行资本金的50％，外国银行分行则不得超过其资本金的2.5倍。
此后，韩国还恢复了外国在韩国债投资的利息税并对银行所持外债征税。当然，当资本流入对韩元和韩国经济造成反向冲击的时候，韩国政府便又推出反向资本流动管理措施，以维护韩国经济和金融稳定。
雷曼兄弟倒闭之后，越来越多国家和经济体加入恢复或加强资本管制的行列。
这些国家和经济体包括巴西、印度、墨西哥、秘鲁、哥伦比亚、韩国、中国台湾、南非、俄罗斯、波兰等。实施和考虑实施某种类型资本管理的发达国家也比比皆是，法国和德国就是两个显著例证。
值此全球金融危机继续深化、国际资本豕突狼奔之际，加速资本项目自由化的国家或亦有之，但绝对是“茕茕孑立，形影相吊”。
最近一段时间，有关国家纷纷尝试的资本管制措施可以分为对资本流入的管理和对资本流出的管理。对资本流入的管理措施包括：
* 流入外资按一定比例以无报酬准备金存入中央银行
* 对外债和外汇衍生产品征税
* 对金融中介的净外汇负债征税或实施数量限制
* 限制货币错配
* 限制对外借款的最终用途，如只准用于投资或贸易
* 对某些资本交易实行强制性审批
* 对流入资本规定最低滞留期限
对于资本外流的管理措施包括：
* 对国内机构海外投资和所持外汇账户实行审批制
* 对国内机构海外投资和外汇交易实行报告制度
* 限制或禁止外资进入特定部门和行业
* 限制非居民的金融投资（如股票），或对此实行审批制度
* 限制外国投资的本金和投资收益的汇出
* 限制非居民的国内借贷
* 对资本流出征税
资本管制的新思路
在最近关于资本管制的讨论中出现了不少新的理论动向。比较令人感兴趣的是有关资本管制长期性和有限性问题的新观点。
长期性：主流观点认为，资本管制是一种临时性机制，在长期是无效的。但另一部分人提出，把资本项目管制作为一种永久性政策，对很多国家可能是最优选择。
有效性：过去普遍认为，规避资本管制必然造成资本管制失效。
新理论则认为，规避行为是有成本的，是对投资者的隐性税收。只有当规避行为的收益超过成本时，规避行为才会发生。
因而，问题不是资本管制能否被规避，而是规避成本有多大。如果规避成本足够高，规避行为就可以得到抑制，资本管制就可以变得有效。
减少规避行为的方法很多，其中之一是削弱本地机构扮演中介的积极性。对非法的规避行为进行严厉惩罚，使惩罚力度大大超过潜在收益。
即使规避行为完全合法，政府也可以对当地机构（例如当地金融机构）施加压力，以降低它们扮演中介机构的意愿。
小结
资本管制或管理，是中国金融和经济稳定的最后一道防线。长期以来，中国的资本管制对维护中国金融稳定起到十分重要的作用。
当前，国际金融危机继续深化，国际资本豕突狼奔对发展中国家的金融和经济稳定造成极大冲击。
国际金融利益集团则利用发展中国家的制度和政策缺陷，大肆进行套利、套汇和套规活动，给发展中国造成严重福利损失。
而发展中国家则纷纷加强资本管制以求自保。即便是一贯以推行资本项目自由化为己任的国际货币基金组织也改变立场，对恢复或加强资本管制的趋势予以认可。
资本管制和资本项目自由化的国际新动向应该引起中国决策者的关注。
作者为牛津大学经济学博士，中国社会科学院学部委员，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员、博导，中国世界经济学会会长、联合国发展政策委员会委员，曾任中国人民银行货币政策委员会委员、中国社会科学院世界经济与政治研究所所长。
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